| 10 | Признать, что ЮЛПП являются организациями публичного интереса, и в связи с этим распространить в отношении ЮЛПП законодательные требования, относящиеся к ведению бухгалтерского учета, осуществлению финансовой отчетности, раскрытию информации о своей деятельности и связанных с ней корпоративных событиях, а также возложить на учредителей (участников, членов) ЮЛПП обязанность осуществлять определенные мероприятия в отношении ЮЛПП (например, принятие определенных корпоративных или управленческих решений, инициирование прекращения ЮЛПП, реорганизации и других мер) с целью не допустить неправомерное или неэффективное осуществление деятельности ЮЛПП. В целом, целесообразны дополнения законодательства, направленные на повышение ответственности учредителя (участника) ЮЛПП за обеспечение надлежащей деятельности ЮЛПП и надлежащее исполнение им принятых на себя обязательств. | ГК; Закон о бухгалтерском учете и финансовой отчетности; Закон об АО; Закон о ТОО; Закон о государственном имуществе; Закон о ФНБ; некоторые другие законодательные акты. | - обеспечить правовые условия для прозрачности и эффективности деятельности ЮЛПП, оперативной реакции учредителя ЮЛПП на любые обстоятельства, которые могут повлечь существенные последствия для ЮЛПП и реализуемого посредством его деятельности публичного интереса; - создать механизм, направленный на обеспечение защиты публичного и частных интересов, связанных с деятельностью ЮЛПП. | будут созданы необходимые требования к прозрачности и публично возможной контролируемости деятельности ЮЛПП, а также создана возможность для своевременной реакции его учредителя на любые существенные события, связанные с деятельностью ЮЛПП. |
| 11 | Признание статуса ЮЛПП в отношении маслихатов и акиматов (включая соответствующих акимов), сформированных в качестве органов местного самоуправления местными общинами (местными сообществами). | Закон о местном управлении; Закон об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан; иные нормативные правовые акты о местном самоуправлении. | признание органов местного самоуправления ЮЛПП. | это позволит наладить эффективное взаимодействие органов местного самоуправления как с представляемыми ими местными сообществами, так и с третьими лицами, включая государство, иные административно-территориальные единицы, различные категории частных лиц, включая иностранные. |
| 12 | Определение некоторых уже существующих организаций в качестве ЮЛПП (например, Государственная корпорация «Правительство для граждан», НПП, ЕНПФ, ЕРЦБ, ФНБ «Самрук-Казына» и другие организации, чья деятельность направлена на соблюдение и реализацию общегосударственных или иных публичных интересов). | Закон о ФНБ; Закон о пенсионном обеспечении граждан в Республике Казахстан; Закон о НПП; Закон о рынке ценных бумаг; некоторые другие законодательные акты. | определить организации, выполняющие функции публично-правового характера в качестве ЮЛПП. | это позволит в отношении таких организаций применять все требования, установленные к содержанию, формам и условиям осуществления деятельности ЮЛПП, а также позволит им осуществлять определенные функции публично-правового характера на основе специально созданных законодательных положений, применимых ко всем ЮЛПП. |
| 13 | Распространить применение бюджетного законодательства и законодательства о государственном аудите и финансовом контроле в отношении ЮЛПП (за счет прямых ссылок на применимость этих положений к ЮЛПП).
Кроме того, целесообразно также предусмотреть такие последствия рассмотрения финансово-экономического обоснования бюджетных инвестиций (содержащего сведения по целесообразности и обоснованности соответствующих бюджетных инвестиций, а также оценку результата от вложения бюджетных средств в уставный капитал юридических лиц), как установление особого мониторинга в отношении ЮЛПП, в отношении которого освоение бюджетной программы признано неэффективным, а при устойчивости таких показателей - требование о его ликвидации. | Ст.ст. 12. 20-1 - 29-3, 37, 41, 63, 68, 74, 75, 96, 98, 127, 154, 159 и другие Бюджетного кодекса; п/п. 7) п. 1 ст. 3 Закона о государственном аудите. | установление эффективного механизма контроля использования государственного имущества, средств государственного бюджета при создании и в процессе деятельности ЮЛПП, мониторинга целесообразности и обоснованности их деятельности. | будут распространены в отношении ЮЛПП механизмы контроля, применимые в настоящее время к компаниям квазигосударственного сектора и к государственным учреждениям, предусмотренные в бюджетном законодательстве и во много соответствующие аналогичным положениям законодательства развитых государств о ЮЛПП, а также предусмотрены последствия признания в ходе бюджетного процесса и контроля за исполнением государственного бюджета нецелесообразности или необоснованности создания либо деятельности каждого отдельного ЮЛПП, применяемые в развитых юрисдикциях. |
| 14 | Регламентация следующих вопросов: - срока применения законодательных положений о государственных предприятиях, праве оперативного управления казенных предприятий, праве хозяйственного ведения для действующих государственных предприятий; - запрета на учреждение новых государственных предприятий в течение этого срока; - требования о ликвидации государственных предприятий в течение этого срока с указанием способов прекращения государственных предприятий в этом случае (ликвидация, преобразование, иная реорганизация, приватизация, иное); - регламентировать возможность и порядок преобразования (в течение этого же срока) государственных предприятий в коммерческие организации в формах АО и ТОО, а также в некоммерческие организации. | Предполагаемым к принятию Законом о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания и регулирования деятельности юридических лиц публичного права. | регламентировать переходный период для прекращения действующих государственных предприятий и принятия обоснованных решений относительно перспектив осуществляемой ими деятельности и юридической судьбы закрепленного за ними государственного имущества. | это позволит на основе нового законодательства о ЮЛПП создавать новые ЮЛПП, регулировать деятельность действующих организаций, которые будут признаны ЮЛПП, а также предоставит достаточный срок для того, чтобы надлежащим образом прекратить действующие государственные предприятия и целесообразно решить юридическую судьбу закрепленного за ними государственного имущества. |
В этой таблице также изложены преимущественно рекомендации о содержании дополнений или изменений, рекомендуемых для внесения в законодательные акты Республики Казахстан. Там, где мы посчитали возможным или необходимым, мы предлагаем конкретные формулировки правовых норм, выделенные курсивом. В то же время считаем, что до утверждения Концепции (вполне вероятно, после ее существенной доработки) выработка каких-то конкретных формулировок правовых норм является нецелесообразной. Также обращаем внимание, что внесение рекомендуемых поправок в законодательные акты не будет достаточным, и потребуется большая работа по приведению в соответствие с новыми законами также и целого пласта подзаконных актов, в том числе уставов некоторых публичных организаций, которые мы предлагаем признать ЮЛПП.
Из обеих таблиц исключена колонка, в которой предполагалось указывать отрицательные последствия при практическом применении рекомендуемых положений, поскольку мы не усматриваем каких-то серьезных последствий, которые можно было бы характеризовать в качестве таковых, ибо мы убеждены, что такое восприятие казахстанским законодательством можно будет квалифицировать как совершенствование национального права, его гармонизацию с правом развитых государств. И это не только позволит дальнейшее развитие казахстанского законодательства (в том числе самого института ЮЛПП) с учетом мирового опыта и глобальных тенденций, но также может послужить достаточной законодательной базой для осуществления полноценной и эффективной реформы публичного сектора в Республике Казахстан.
II. Инструкция о пошаговых процессах по внедрению в национальную правовую систему Республики Казахстана норм, относящихся к правовому положению юридических лиц публичного права
Предлагаемая ниже Инструкция о пошаговых процессах по внедрению в национальную правовую систему Республики Казахстана норм, относящихся к правовому положению юридических лиц публичного права, основана на вышеизложенных Рекомендациях.
Шаг 1. Обсуждение Концепции: обсуждение, доработка и утверждение Концепции. Полагаем, что заинтересованная организация (очевидно, НПП) может выступить инициатором всестороннего и широкого обсуждения Концепции с участием государственных органов, общественных объединений и иных организаций, компаний квазигосударственного сектора, компаний частного сектора и научных кругов, иных заинтересованных лиц. Тот вариант Концепции, который будет доработан под руководством НПП по результатам такого обсуждения, может быть вынесен на рассмотрение уполномоченных органов, а разработка на ее основе рекомендуемых законопроектов может быть включена в план законопроектных работ Правительства Республики Казахстан.
Шаг 2. Инвентаризация юридических лиц с участием государства: надлежащее принятие решения о проведении инвентаризация всех юридических лиц, учрежденных с участием государства в их капитале и/или имуществе («Инвентаризация»). Поскольку Концепцией и Рекомендациями предлагается отказ от такой организационно-правовой формы юридических лиц, как государственное предприятие, и от таких видов имущественных прав, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления государственных предприятий, необходимо ответственно проработать вопрос об условиях и порядке ликвидации государственных предприятий и определении юридической судьбы закрепленного за ними государственного имущества. Наиболее предпочтительной представляется организация этого процесса на уровне Правительства Республики Казахстан как государственного органа, уполномоченного на организацию управления государственной собственностью.
В Концепции выделяются основные мероприятия, которые считаем необходимым последовательно осуществить в рамках предлагаемой Инвентаризации, в числе которых - следующие:
- анализ всех государственных (в том числе казенных) предприятий на предмет правомерности (допустимости вовлечения государства в ведение соответствующей деятельности или ее ведение в соответствующей форме в соответствии с законом) или целесообразности (с точки зрения необходимости обеспечения общего блага или реализации публичного интереса, в том числе в отсутствие альтернативы, а также экономической целесообразности их дальнейшего существования в качестве организаций с государственным участием в качестве юридических лиц публичного права);
- утверждение следующих перечней юридических лиц, учрежденных с участием государства в их капитале и/или имуществе: (1) действующих юридических лиц с государственным участием, за которыми можно или нужно признать статус ЮЛПП, (2) ЮЛПП, которые целесообразно учредить с учетом положений нового законодательства о ЮЛПП; (3) участие государства в которых признается нецелесообразным, подлежащие ликвидации, (4) участие государства в которых признается нецелесообразным и подлежит прекращению посредством приватизации государственного пакета акций / долей участия / членства либо их преобразования в организации корпоративного типа с последующей приватизацией государственных пакетов.
Шаг 3. Принятие Закона: разработка проекта и принятие Закона о ЮЛПП (см. п. 2.1 Рекомендаций). Целесообразно осуществить этот шаг после включения Закона о ЮЛПП в план законопроектных работ Правительства Республики Казахстан, а также параллельно с проведением Инвентаризации.
Шаг 4. Внесение изменений и дополнений в другие законы: разработка проекта и принятие Закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам внедрения понятия ЮЛПП (см. п. 2.2 Рекомендаций). Целесообразно осуществить после включения этого закона в план законопроектных работ Правительства Республики Казахстан, а также одновременно с подготовкой законопроекта о ЮЛПП (см. п. 2.1 Рекомендаций) и параллельно с проведением Инвентаризации.
Шаг 5. Ликвидация государственных предприятий: ликвидация государственных предприятий по результатам Инвентаризации. В частности, на основании утвержденных Правительством результатов Инвентаризации, в течение срока, установленного для этого законом (см. п. 14 Таблицы 2.2 Рекомендаций), необходимо будет провести следующие основные мероприятия:
- в отношении тех государственных предприятий, чье дальнейшее существование или чья дальнейшая деятельность признаны нецелесообразными, провести процедуру ликвидации (возможно, предварительно осуществив мероприятия по приватизации закрепленного за ними имущества, не допуская, однако, приватизации имущества общего пользования, которое относится или может быть отнесено к объектам всеобщего блага);
- в отношении тех государственных предприятий, чья деятельность признается необходимой в качестве ЮЛПП, принять решение о коммерческом или некоммерческом характере их деятельности, применить специально (применимые только для этих случаев) разработанные законодательные положения и на их основе осуществить мероприятия по преобразованию их в ЮЛПП в форме коммерческой (ТОО или АО) или некоммерческой корпорации (некоммерческого АО, учреждения на праве собственности или иной некоммерческой организации, допускающей единоличное членство) с передачей им государственного имущества в уставный капитал (коммерческой организации) или уставный фонд (некоммерческой организации), либо в порядке закрепления государственного имущества за государственным учреждением;
- реализация мероприятий по реорганизации либо внесению изменений юридических лиц с участием государства в их капитале / имуществе, ранее учрежденных по законодательству Республики Казахстан, в отношении которых определена целесообразность признания их ЮЛПП;
- реализация мероприятий по прекращению участия государства в капитале / имуществе ранее учрежденных по законодательству Республики Казахстан юридических лиц, в отношении которых определена целесообразность прекращения государственного участия в них путем приватизации государственных пакетов либо их преобразования в организации корпоративного типа с последующей приватизацией государственных пакетов.
Шаг 6. Лишение государственных органов статуса юридического лица: реализация мероприятий по прекращению статуса юридического лица в отношении государственных органов, наделенных компетенцией государственного администрирования с исключительно функциями публично-правового характера. Этот шаг выделяется самостоятельно, поскольку будет осуществляться уже на основании принятого Закона о ЮЛПП, в соответствии с которым, согласно Концепции, по общему правилу, за государственными органами не будет признаваться самостоятельная гражданская правоспособность юридического лица. В целом, осуществление этого шага целесообразно проводить в рамках реформы или совершенствования структуры и деятельности публичного сектора Республики Казахстан с учетом рекомендаций, например, ОЭСР.
После реализации вышеописанных шагов, в частности, после принятия Закона о ЮЛПП и сопутствующего ему Закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам внедрения понятия ЮЛПП любые организации, соответствующие признакам ЮЛПП, могут учреждаться в качестве таковых уже на основе нового законодательства, принятие которого (еще раз повторим) позволит решать, по крайней мере, следующие насущные задачи развития казахстанского права:
1) модернизация национального права и сближение с правом развитых юрисдикций: восприятие института ЮЛПП казахстанским правом, во-первых, будет соответствовать глобальной тенденции правового развития и, во-вторых, позволит гармонизировать казахстанское законодательство с законодательством подавляющего большинства современных развитых государств; такая гармонизация национального законодательства позволит упрочить позиции Казахстана в авторитетных международных организациях, получить больше выгод при получении членства в таковых или нахождения в составе членов таких организаций; кроме того, формирование надлежащей правовой основы для создания и деятельности ЮЛПП позволит модернизировать казахстанское гражданское право, с опорой на важнейшие конституционные установления;
2) возможность решить задачи модернизации публичного сектора Республики Казахстан и государственного управления экономическими процессами с опорой, помимо прочего, на концепцию ЮЛПП: надлежащее регулирование статуса ЮЛПП в казахстанском праве может послужить одним из важнейших составных элементов основы для подобной реформы модернизации казахстанского публичного сектора;
3) использование организаций со статусом ЮЛПП может позволить эффективное решение таких важных вопросов, как децентрализация и сбалансированное развитие регионов, демонополизация государственного сектора экономики и приватизация, повышение деловой активности и привлекательности национальной экономики, более эффективное сохранение памятников природы и объектов материального культурного и исторического наследия: институт ЮЛПП предоставляет наиболее приемлемые правовые формы для решения вопросов государственного управления экономикой и государственным имуществом, а также обеспечить правовую основу для эффективной «передачи» государственных функций по оказанию государственных услуг в конкурентную среду.